基层检察机关作为履行法律监督职能的基础单位,其内设机构设置是否科学、合理,如何实现基层检察院机构设置的科学化,直接关系到人员配置能否优质化和工作效能能否最大化,甚至直接影响检察职能的发挥。《人民检察院组织法》对检察机关内设机构的设置做了原则性的规定:“最高人民检察院根据需要,设定若干检察厅和其他业务机构,地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。这一规定突出了内设机构设置的灵活性,为基层检察院的改革和完善提供了发展和探索的空间。检察机关恢复重建三十多年来,各地检察机关做了大量的改革,有的检察院走精细化道路,有的则选择精简、合并部分科室,但目前减少内设机构数量是更优的选择。鉴于此,笔者就基层检察机关内设机构设置的存在问题进行分析,提出较为合理的内设机构体系的构想,以期对促进基层检察院规范化建设有所裨益。
一、当前基层检察院内设机构的设置现状
(一)机构臃肿,官多兵少。从目前基层检察院内设机构的数量来看,机构过于臃肿已成为一个不争的事实。以我院为例,内设机构有政工科、办公室、侦查监督科、公诉科、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、民事行政检察科、控告申诉检察科、检察技术科、巡回检察室、案件管理办公室等18个。整个巴彦淖尔市的基层检察院机构数目大致如此,只不过有的没有分计财装备科、信息网络科和巡回检察室,总量在15-18个不等。由于内设机构设置过于细化,大量的检察人员被分散在各个部门,相应的科室负责人这一中层职数设置增多,导致实际参与办案的人员出现紧缺。由于力量分散,不能集中警力办案,检察职能的充分发挥受到影响。
(二)机构重叠,职能交叉。现行的基层检察院业务机构,既有按法律监督职能划分的,有按刑事诉讼程序划分的,还有按职能划分的。由于机构设置及职能划分标准不统一,导致内设机构职责交叉、任务重叠,情况严重。如侦查监督科与公诉科,两科主要是通过审查公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门移送的案件,一个审查决定是否逮捕,一个审查决定是否提起公诉或不诉来实现侦查监督。在检察实践中就势必出现重复阅卷、讯问、熟悉案情,分别装订案卷等,降低办案效率,浪费人力物力等现象,使人员紧张的矛盾更加突出。又如控申、反贪、反渎和预防部门,分别负责接受举报、侦查、预防职责,但实践中往往存在搞侦查的不搞预防、搞预防的不能深入办案环节,案件线索的主要来源又主要由控告申诉检察部门掌握,形成“情报、查办、预防”三张皮的现象。贪污贿赂类犯罪和渎职侵权类犯罪虽然犯罪类型不同,但侦查工作的程序、手段和主要内容都相同,且实践中很多基层院都实行大侦查模式,在职务犯罪案件查办时已不再区分科室,打破部门局限实行人员大统筹。但受到思想影响,反贪污贿赂与反渎职侵权部门的分开设立,为侦查资源统一调配增加了阻力,极不利于检察机关反腐败工作整体效能的发挥。
(三)分工过细,人浮其事。目前基层检察院政工、办公室、计财装备、法律政策研究、纪检监察、信息网络、法警等非业务部门的人员所占比例偏高,受到部门职能和个人素质等因素的影响,各部门人员忙闲不均,致使本已够紧张的人力资源分配不均衡,不利于作为检察机关主业的法律监督工作的顺利开展。
(四)名称各异。内设机构的名称不规范,在称谓上可谓五花八门,就我市7个基层检察院而言,各内设机构有“处、室、局、科”等四种不同的称谓,部门负责人有的称局长,有的称科长,有的称主任,但检察机关应有的法律性质没有体现。
这些差异的存在固然说明了基层检察机关在追求内设机构改革中的百花齐放,然而这些问题的存在已经阻碍了基层检察院的发展,所以笔者就针对以上问题,提出基层院内设机构设置的初步构想。
二、基层院内设机构设置构想
当前,在基层院“案多人少”问题非常突出的情况下,采取减少内设机构数量,对内设机构进行整合,有利于提高办公办案效率,已经成为了大的趋势。以湖北省基层检察院的“小院整合”模式、重庆渝北区检察院的“四局二部二室”模式、江苏扬州江都区检察院的“三局一处一组”模式以及广东深圳福田区检察院“四局三室”模式为典型,虽然这几种改革模式在内设机构的数量和名称以及分工上也存在很多不同,但他们都是通过减少内设机构数量,提高综合后勤保障人员的工作效率;通过明确业务部门的分工,避免内设机构职能交叉;通过取消中层领导这一层级,增强办案力量,这些做法值得借鉴。
(一)将审查逮捕、审查起诉部门合一,成立“刑事检察局”。在基层院普遍存在“案多人少”这一突出问题的今天,“捕诉合一”模式可能比“捕诉分离”更利于保证质量。近年来,随着案件总量逐年增长,法律日趋完善,办案程序更加规范,导致了不少基层院批捕、起诉部门干警不堪重负。在“捕诉合一”模式下,同一刑事案件的批准逮捕和审查起诉工作均有同一承办人办理,减少了阅卷、了解案情、讯问嫌疑人的时间,有利于提高办案效率,从而使办案人员将更多的时间放在跟踪案件的审查情况,并适时进行指导,从而提高案件质量。对于外界存在的同一部门行使诉讼监督权和公诉权可能导致内部监督不力的说法,我们可以通过加强案件管理中心的案件实时监控、检务督察等方式,强化内部监督制约,从而予以避免。
(二)整合反贪、反渎和预防部门,设立“反贪污贿赂渎职侵权局”。整合后的除负责贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件的侦查工作外,还要负责集和管理职务犯罪的信息、情报,掌握了解和综合分析职务犯罪的情况,并研究、制定预防职务犯罪的对策和措施,及时向案发单位提出预防职务犯罪的检察建议等工作。将职务犯罪的侦查和预防进行整合,实现侦查部门负责预防,预防部门真正参与侦查,不仅有助于推进职务犯罪的“侦查一体化”,更有助于提高职务犯罪案件预防的针对性和实效性,深化“侦防一体化”工作机制建设。
(三)统一综合部门,设置政治处和综合处。将纪检监察职权赋予政治部门,由政治部门在负责检察干警思想教育培训、机关党建、人事管理、工资福利和离退休人员的管理的同时,负责受理、查处本院干警违纪违法案件,更有利于对人员的管理。综合处负责文秘、印章、信息、统计、档案、技术、调研、检察宣传、行政事务、财务装备、局域网、车辆及赃款赃物的管理等工作。
(四)将检察室归入控申部门。无论是派出检察室还是巡回检察室,大部分职能都是围绕来信来访、举报、法律宣传、矛盾排查化解等工作,与控申部门职能重叠严重。就拿我院来说,早在2009年,在成立巡回检察室前,控申部门就已经在三个乡镇开设了下访巡防工作站,但由于受到人员、经费、上级院的支持力度等方面的限制,工作站职能作用的发挥不如预期。但如今,全国都在推行派出(巡回)检察室,上下级检察院对此项工作的认识程度显著增强,此时再将检察室归口到控申部门,完全可以达到与设立检察室同样的预期。实践中,可以在控申部门下设检察室,但不另成立职能部门,以减少中层职数设置。
三、检察机关内设机构设置应遵循的原则
基层检察院内设机构的设置不仅要能够反映并承载法律监督的权力属性和职能,而且还应具有分解检察职能,并确定各种检察职能之间、检察长与检察官之间关系的作用。第七届国家高级检察官论坛会议文章《以“三局三部”模式优化基层检察院内设机构设置》就优化基层检察院内设机构设置应当遵循的原则做了详细论述,笔者比较认同。具体为以下四项原则:
(一)全面履行法律监督职能的原则。法律规定的检察机关的每一项职责都是整个基层检察工作职责的组成部分,都必须认真、严格、不折不扣地履行。在设置基层检察院内设机构时,必须充分考虑到这一点。越是工作薄弱或缺乏基础,难以履行的职责,越要通过建立机构或调整现行机构职能来推动,做到机构与职责充分相适应,才能促进和保障基层检察工作的全面开展。
(二)整合资源,提升效能的原则。优化基层检察院内设机构不是简单的机构撤并,而是为了通过更加合理、科学的配置职能,来实现组织效能最大化的目标。因此,首先必须确保基层检察院的各项主要职能都有相应的部门承担,有些内设机构可以合并,但必须有专人负责该内设机构所承担的各项工作,以确保完成组织目标;其次必须从机构设置的科学化、职能再配置的合理化入手,充实业务办案部门,精简行政管理部门,合并职能重叠部门,优化力量配置,增强内部活力,在基层检察院内部形成新的运行机制,提高检察工作的整体效能。
(三)主辅分离,分工协作的原则。优化基层检察院内设机构应当体现专业化分工的特性。检察机关的执法办案实质上是一系列专业性很强的工作,应当也能够实行专业分工,即以执法办案为主业,其他各项工作为辅助,实现具体执法办案岗位、案件流程与质量监控岗位和行政后勤管理岗位的分离,各部门、各岗位各施其职,协作配合,共同推进检察业务工作。
(四)因地制宜,适应需要的原则。优化基层检察院内设机构不应当被简单地界定撤销机构或裁减人员,也没有必要与上级检察机关一一对应,而应从各地实际需要和编制状况出发,在突破旧有模式的基础上,根据诉讼原理和精简效能的要求进行合理配置与调整,优化重组,做到该撤销的撤销,该合并的合并,该加强的加强,该裁减的裁减,确保所设机构适应检察工作长远发展的需要。 |